NHÀ Ở XÃ HỘI VIỆT NAM - BỘ MÔN KIẾN TRÚC CÔNG NGHIỆP - ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Ngày 27/03/2019
Quan hệ đối tác công - tư trong cung cấp nhà ở xã hội tại Mỹ
04/01/2019
Được xây dựng đầu tiên vào những năm 1930, phát triển nhà ở xã hội (NƠXH) của Mỹ là kết quả của mối quan hệ hợp tác bền chặt giữa chính phủ liên bang và chính quyền địa phương. Chính quyền liên bang cấp vốn đầu tư xây dựng, còn chính quyền địa phương sở hữu, vận hành và quản lý NƠXH với sứ mệnh cung cấp môi trường sống an toàn, hợp pháp và đảm bảo vệ sinh cho một số gia đình được lựa chọn. Ngoại trừ việc ký hợp đồng thiết kế và xây dựng với các kiến trúc sư và các nhà phát triển tư nhân, việc cung cấp nhà ở xã hội hoàn toàn là nỗ lực của cộng đồng.
 
Giới thiệu
Được xây dựng đầu tiên vào những năm 1930, phát triển nhà ở xã hội (NƠXH) của Mỹ là kết quả của mối quan hệ hợp tác bền chặt giữa chính phủ liên bang và chính quyền địa phương. Chính quyền liên bang cấp vốn đầu tư xây dựng, còn chính quyền địa phương sở hữu, vận hành và quản lý NƠXH với sứ mệnh cung cấp môi trường sống an toàn, hợp pháp và đảm bảo vệ sinh cho một số gia đình được lựa chọn. Ngoại trừ việc ký hợp đồng thiết kế và xây dựng với các kiến trúc sư và các nhà phát triển tư nhân, việc cung cấp nhà ở xã hội hoàn toàn là nỗ lực của cộng đồng.
Theo thời gian, chương trình NƠXH chuyển dịch từ việc hoàn toàn thuộc về cộng đồng sang mối quan hệ đối tác đa phương, gồm cả nhà nước, tư nhân, các tổ chức phi lợi nhuận với sự phức tạp gia tăng cả ở liên tổ chức và nội bộ tổ chức. Quá trình phát triển những mối quan hệ đối tác này được thúc đẩy mạnh mẽ đầu những năm 1990 do hai sự chuyển đổi cơ bản. Đầu tiên là liên quan đến việc tăng phân cấp quyền lực đối với việc cung cấp NƠXH, dẫn đến các cơ quan NƠXH địa phương có sự linh hoạt hơn trong việc tài trợ, xây dựng và quản lý nhà ở công cộng.
Kết quả là mối quan hệ công – tư xuất hiện trong mọi giai đoạn cung cấp NƠXH của Mỹ. Hơn nữa, phân cấp như vậy đã cho phép các cơ quan NƠXH địa phương thực hiện các chính sách và giải pháp thực tiễn theo điều kiện cụ thể của từng khu vực, có khả năng mang lại hiệu quả cao hơn và cung cấp nhà ở và các dịch vụ hỗ trợ liên quan đến nhà ở có chất lượng cao hơn. Nhưng nó cũng đặt ra một số thách thức, ví dụ như liệu phá dỡ các khu nhà ở công cộng thông thường, thay thế nó bằng các dự án nhà giá rẻ với mật độ xây dựng thấp hơn, phục vụ cho các đối tượng có mức thu nhập khác nhau phục vụ cho một số hộ gia đình nghèo và dễ bị tổn thương có hoàn toàn đúng đắn.
Sự thay đổi thứ hai liên quan đến cải tạo NƠXH, từ những khu nhà chỉ được xây thô sơ bằng gạch và vữa thành các khu ở có môi trường sống chất lượng cao với tiện nghi và dịch vụ hỗ trợ đầy đủ. Do tình trạng thiếu thốn nghiêm trọng mảng NƠXH và những vấn đề liên quan đến đói nghèo kéo dài, những nỗ lực gần đây của các nhà hoạch định chính sách đã tập trung “phá vỡ” chu kỳ đói nghèo bằng cách xen kẽ cung cấp dịch vụ nhà ở cho người giàu với các khu dân cư có mật độ xây dựng thấp hơn, mức thu nhập và mục đích sử dụng đa dạng. Cả hai sự thay đổi này thường được xếp vào dạng quan điểm về cung cấp dịch vụ công cộng. (Drier & Atlas, 1996; Hackworth, 2005).
Trong bài viết này, tác giả giới thiệu ngắn gọn lịch sử quá trình chuyển đổi các chương trình nhà ở của Hoa Kỳ với sự phức tạp trong quá trình, trong liên tổ chức và nội bộ từng tổ chức, đặc biệt nhấn mạnh vào các chương trình do các cơ quan nhà ở công cộng địa phương điều hành. Tôi cũng giới thiệu một chương trình nhà ở được Cơ quan Quản lý Nhà ở Charlotte, thường được biết đến với cái tên HOPE VI, nêu bật các sáng kiến hiện tại trong mối quan hệ đối tác công – tư trong việc cung cấp nhà ở cho người thu nhập thấp. Bằng việc sử dụng thông tin của chương trình này, tôi giải quyết hai câu hỏi chính: (1) Làm cách nào các cơ quan NƠXH địa phương cộng tác với chính phủ Liên bang, các nhà phát triển tư nhân và các nhà cung cấp dịch vụ phi lợi nhuận tài trợ, xây dựng và quản lý nhà ở cho thuê giá cả phải chăng? (2) Những lợi ích và thách thức của các mô hình mới hơn trong phát triển nhà ở giá rẻ cho thuê trong bối cảnh của nước Mỹ là gì?
 
Sự chuyển đổi từ nhà ở công cộng sang nhà ở công – tư ở Mỹ
Chương trình nhà ở công cộng quy mô lớn đầu tiên ở Hoa Kỳ được phát triển sau khi Đạo luật Nhà ở Hoa Kỳ năm 1937, còn được gọi là Đạo luật Warner Steagall ra đời. Đạo luật này cho phép thành lập Cơ quan Nhà ở Hoa Kỳ, một cơ quan liên bang có trách nhiệm cho vay tiền và ký hợp đồng với các cơ quan nhà ở công cộng địa phương để xóa sổ những khu ổ chuột và xây dựng nhà ở chất lượng cho người nghèo. Đạo luật ban đầu nêu rõ vai trò của Chính phủ Liên bang là cung cấp đủ tài chính, cho phép chính quyền tiểu bang và địa phương sở hữu và xây dựng nhà ở công cộng. Đạo luật Nhà ở năm 1937 khẳng định:
“Đây là chính sách của Hoa Kỳ nhằm thúc đẩy phúc lợi chung quốc gia bằng cách sử duynjg nguồn vốn và tín dụng của mình, như được quy định trong Đạo luật này, để hỗ trợ một số tiểu bang và các đơn vị chính trị của họ khắc phục điều kiện nhà ở không an toàn và không hợp vệ sinh và sự thiếu hụt nhà ở hợp lệ, an toàn và hợp vệ sinh cho các gia đình có thu nhập thấp hơn, phù hợp với mục tiêu của Đạo luật này; để trang bị cho các cơ quan nhà ở công cộng địa phương trách nhiệm tối đa trong việc quản lý các chương trình nhà ở của họ” Sec. 2. [42 U.S.C. 1437] (http://www.hud.gov).
 
Do đó, nhà ở công cộng thông thường ban đầu là nỗ lực của công chúng liên quan đến chính quyền liên bang, tiểu bang và địa phương. Bởi vì Đạo luật yêu cầu rằng chính quyền tiểu bang và địa phương chịu trách nhiệm sở hữu, xây dựng và duy trì nhà ở công cộng, chính quyền tiểu bang và địa phương thành lập nhiều cơ quan nhà ở địa phương. Chương trình nhà ở công cộng cũng đã tập trung chính vào việc cho ra đời các đơn vị phát triển nhà ở được trợ cấp với sự quan tâm ít ỏi đến nhu cầu xã hội và nguyện vọng của người dân. Hai mươi năm sau khi thông qua Đạo luật, 840 văn phòng phát triển nhà ở địa phương được thành lập ở 1109 khu vực trên toàn quốc (Fisher, 1959).
Việc mở rộng chương trình nhà ở công cộng tiếp tục trong vài thập kỷ nữa cho đến khi Tổng thống Richard Nixon ra lệnh cấm xây dựng nhà ở công cộng mới vào năm 1973 do lo ngại về các chi phí của chương trình này (Hackworth, 2005). Điều này đánh dấu sự khởi đầu của một kỷ nguyên cắt giảm tài chính và tăng phân cấp quyền lực trong lĩnh vực NƠXH, từ đó chuyển trách nhiệm tài trợ và xây dựng NƠXH từ chính phủ liên bang sang cho chính quyền địa phương.
Hiện nay, có khoảng 3300 cơ quan nhà ở công cộng địa phương (PHA) với khoảng 1,2 triệu đơn vị nhà ở nằm trong danh mục đầu tư của họ (http://www.hud.gov). Do sự cắt giảm đáng kể trong quỹ liên bang cho nhà ở, nhiều cơ quan nhà ở công cộng địa phương đã chuyển thành doanh nghiệp xã hội để duy trì các khu nhà ở hiện tại mà họ đang nắm giữ, và trong một vài trường hợp, tăng thêm các đơn vị nhà ở họ quản lý.
Phong trào mang quy mô rộng rãi đầu tiên hướng đến mối quan hệ đối tác công – tư trong các cơ quan nhà ở Hoa Kỳ là vào năm 1974 với sự ra đời của Chương trình Trợ cấp Nhà ở Mục 8 (sau này được đổi tên thành Chương trình Phiếu Quà tặng Lựa chọn Nhà ở). Mục 8 được dự định giảm cả chi phí cung cấp nhà ở giá rẻ lẫn mức độ nghèo đói trong các chương trình phát triển nhà ở công cộng thông thường. Chương trình cung cấp kinh phí cho các cơ quan nhà ở công cộng để hỗ trợ các gia đình có thu nhập thấp thuê các đơn vị nhà ở tư nhân. Như vậy, nó là một ví dụ về hình thức “lai ghép” tổ chức trong việc cung cấp nhà ở cho thuê giá cả phải chăng: Khu vực công và tư hợp tác cùng nhau để cung cấp nhà ở giá rẻ.
Trong chương trình này, các chủ nhà tư nhân đưa ra các mức giá thuê khác nhau khoảng 30% tùy theo mức thu nhập của người thuê nhà và thuê hợp đồng đơn vị ở. Như với chương trình nhà ở công cộng thông thường, các cơ quan nhà ở công công quản lý chương trình theo một bộ hướng dẫn chi tiết của liên bang, bao gồm: Điều kiện của đơn vị ở do tư nhân sở hữu, số tiền hỗ trợ có thể nhận, mức thu nhập và các đặc điểm khác của người tham gia chương trình và nhiều vấn đề khác.
Một chương trình quan trọng khác tạo thuận lợi cho việc “lai tạo” chương trình nhà ở công cộng là Chương trình Tín dụng Thuế nhà ở thu nhập thấp (LIHTC) được thông qua năm 1989. Mặc dù nó không được các cơ quan nhà ở công cộng quản lý, họ vẫn sử dụng rộng rãi nó trong việc phát triển các khu ở cho các đối tượng có mức thu nhập đa dạng. Chương trình LIHTC khuyến khích sự quan tâm của khu vực tư nhân đàu tư cổ phần trong các khu nhà ở cho thuê giá rẻ, để đổi lấy các khoản tín dụng thuế khá dễ chịu, giảm thuế liên bang cho các nhà đầu tư do dùng đô la Mỹ đầu tư cho chính đô la Mỹ. Đổi lại, các đơn vị nhà ở được phát triển theo chương trình này phải được cho các hộ gia đình có mức thu nhập thấp hơn 60% mức thu nhập trung bình của địa phương thuê trong thời gian tối thiểu là 15 năm. Chương trình này trở thành nguồn chính của nhà ở cho thuê mới giá cả phải chăng ở Hoa Kỳ (Schwartz, 2010).
Trong những năm 1980, sự ra đời của Chương trình HOPE IV góp phần tăng cường quan hệ đối tác công – tư trong việc cung cấp NƠXH ở Mỹ. Liên quan đến Chương trình này, Katz (2009) nhận định: “Những gì bắt đầu như một nỗ lực đầy tham vọng để hồi sinh nhà ở công cộng đau khổ nhất hành tinh đã biến thành một cuộc đại tu toàn diện về chương trình nhà ở công cộng” (tr.27). Chương trình HOPE IV được thiết kế để giải quyết những “ung nhọt” trong phát triển nhà ở công cộng trên cả nước: Phát triển ở những khu vực có điều kiện vật chất cực kỳ thiếu thốn, các khu dân cư nghèo khổ và có nhiều vấn đề xã hội như tội phạm cao. Chương trình tài trợ cho các văn phòng nhà ở công để tái phát triển những dự án NƠXH èo uột thành những khu ở hấp dẫn, thu hút các đối tượng có mức thu nhập khác nhau sinh sống. Điểm cốt lõi mà chương trình hướng tới là cung cấp các khu ở có mức thu nhập đa dạng, cùng với việc hạn chế thu nhập đối với những người có thể cư trú trong các khu dân cư được chương trình nhà ở công cộng tài trợ, yêu cầu PHAs hợp tác với các nhà cung cấp nhà ở tư nhân và phi lợi nhuận khác. Thay vì dựa vào và chờ đợi Chính phủ Liên bang cấp đủ tiền cần thiết cho một dự án, mô hình HOPE IV yêu cầu PHAs thu hút đầu tư tư nhân cho LIHTC và các đơn vị nhà ở theo nhu cầu thị trường trong các dự án mới.
Những nhu cầu phát sinh thêm trong quá trình phát triển các khu ở hỗn hợp thu nhập tạo ra những thách thức với PHAs vì họ đã quen với việc quản lý theo quy định của liên bang, không tham gia vào hoạt động kinh doanh. Theo ghi nhân của Cisneros (2009):
“Cơ quan nhà ở công cộng khong có cơ cấu tổ chức và nhân viên được đào tạo để thực hiện những giao dịch bất động sản phức tạp theo yêu cầu của mô hình HOPE IV. Để HOPE IV thành công, chính quyền cần giữ chân những nhân viên cốt cán, được việc, cải thiện hệ thống kế toán, áp dụng các mô hình tổ chức ít tập quyền hơn và học các kỹ thuật quản lý công trường” (tr.10).
Tựu chung lại, PHAs phải phát triển các kỹ năng tương tự như các nhà phát triển bất động sản tư nhân. Nhấn mạnh vào việc tạo ra các dự án nhà ở với mức thu nhập hỗn hợp cũng có nghĩa là quyền sở hữu các dự án và các khu ở được xây dựng bằng nguồn tài trợ nhà ở công cộng cần phải được xem xét lại. Theo truyền thống, tất cả các khu nhà ở công cộng được PHAs sở hữu và điều hành. Các quy tắc và quy định của Cơ quan Phát triển Nhà và Đô thị Hoa Kỳ (HUD) bảo vệ hiệu quả các cộng đồng có thu nhập hỗn hợp. Tuy nhiên, vào năm 1994, Hội đồng chung của HUD khẳng định không có điều khoản nào trong luật nhà ở quy định nhà ở công cộng do PHAs sở hữu, các đơn vị tư nhân cũng có thể sở hữu, miễn là họ tuân thủ các quy định của chương trình (Baron, 2009, tr.37). Điều này cho phép các công ty tư nhân sở hữu và quản lý các khu dân cư thu nhập hỗn hợp, gồm cả các khu nhà ở công cộng với sự giám sát của PHAs để đảm bảo rằng các thực thể tư nhân tuân thủ các quy tắc và quy định về nhà ở công cộng.
Chương trình HOPE IV nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cung cấp nhà ở cho cả dân tái định cư và dân cư cũ được trở về sinh sống với các dịch vụ được thiết kế để hỗ trợ các nhu cầu kinh tế - xã hội tăng lên. Trước đó, PHAs tập trung vào việc cung cấp nhà ở, nhưng phần lớn lại bỏ qua các nhu cầu và nguyện vọng xã hội của người dân. Cung cấp cho người thuê nhà các dịch vụ liên quan đến việc làm, chẳng hạn như chuẩn bị việc làm, đào tạo nghề và trông giữ trẻ ban ngày, là một phần rất nhỏ trong những gì họ đã làm. Cung cấp các dịch vụ đó được coi là trách nhiệm của các cơ quan cộng đồng khác. Tuy nhiên, chương trình HOPE IV yêu cầu các PHAs tham gia phát triển và thực hiện kế hoạch Dịch vụ Xã hội Cộng đồng và một phần kinh phí của HOPE IV được chỉ định sử dụng vào các mục đích đó. PHAs thường hợp đồng với các cơ quan dịch vụ xã hội của địa phương để cung cấp các dịch vụ đó, do đó, tạo ra mối quan hệ đối tác với một cơ quan tư nhân. Tính đến năm 2011, 132 PHAs đã tham gia vào chương trình HOPE IV và phát triển 254 dự án nhà ở công cộng với 6,1 tỷ USD tiền tài trợ liên bang (Cơ quan Phát triển Nhà ở và Đô thị Hoa Kỳ, 2011a, 2011b, 2011c, 2011d).
Tuy nhiên, chương trình HOPE IV cũng vấp phải những chỉ trích. Một số người lập luận rằng chương trình đã khiến 78.000 hộ dân phải di dời, có những cư dân bị bỏ rơi và góp phần vào tình trạng thiếu nhà ở giá rẻ (Crowley, 2009). Một số khác lại chỉ trích chương trình không đem lại hiệu quả khi so sánh với số lượng dân cư có thể có nhà sẽ tăng lên nếu số tiền tài trợ được chuyển sang Mục 8, Chương trình Phiếu quà tặng Nhà ở (Utt, 2009). Cuối cùng, thông qua các quy trình sàng lọc nghiêm ngặt hơn, những người thuê nhà khó khăn nhất và cần nhà nhất thường không đủ điều kiện cư trú, làm dấy lên lo ngại rằng các dựu án HOPE IV đang làm giảm cơ hội có nhà ở cho người khó khăn thực sự. Với việc mở rộng các chương trình Mục 8, LIHTC và sự phát triển của HOPE IV, một sự thay đổi tối quan trọng đã xảy ra trong cách thức nhà ở được hỗ trợ công khai được phát triển cuối những năm 90. Tính lai ghép là không thể tách rời, như một đoạn trong bản sửa đổi năm 1998 (trong Đạo luật Trách nhiệm Công việc và Chất lượng Nhà ở) của Đạo luật Nhà ở 1937 nêu:
“… Quốc gia của chúng ta nên thúc đẩy mục tiêu cung cấp nhà ở hợp lý và giá cả phải chăng cho mọi công dân thông qua những nỗ lực và khuyến khích của Liên bang, Tiểu bang và chính quyền địa phương, bằng những hành động độc lập và tập thể của công dân, tổ chức và khu vực tư nhân” (www.hud.gov).
Hiện nay, luật nhà ở liên bang đã công nhận rõ ràng quan điểm các tổ chức công không phải là người duy nhất chịu trách nhiệm hoặc có khả năng cung cấp đủ nhà ở giá cả phải chăng.
 
Cơ quan Nhà ở Chartlotte: Ví dụ tiêu biểu về quan hệ đối tác công – tư hiệu quả
Tính đến năm 2010, thành phố Charllote có 731,000 dân, trở thành thành phố lớn thứ 17 ở Hoa Kỳ. Kể từ những năm 80, dân số của Charlotte tăng gấp đôi và tiếp tục là một trong những thành phố phát triển nhanh nhất cả nước mặc cho suy thoái kinh tế trên cả nước. Thúc đẩy sự phát triển và thịnh vượng của Charlotte là ngành ngân hàng với quy mô lớn thứ hai ở Mỹ, chỉ sau thành phố New York. Do tăng trưởng nhanh chóng, thành phố đã phải giải quyết các vấn đề nhà ở dành cho cư dân có mức thu nhập rất khác nhau, không chỉ riêng những người rất nghèo (Đại học North Carolina, Charlotte, Viện Đô thị, 2000). Đối với mặt những thách thức về nhà ở này, sứ mệnh của Cơ quan Nhà ở Charlotte được mở rộng, từ việc phát triển và vận hành nhà ở công cộng thông thường cho đến dẫn dắt, phát triển và thực thi chiến lược toàn cộng đồng, đáp ứng nhu cầu nhà ở rộng rãi cho các gia đình – những người không có nơi ở trong chương trình nhà ở thông thường. Ngoài ra, theo tuyên bố sứ mệnh của họ, CHA hoạt động “để hỗ trợ và khuyến khích các gia đình chủ động vươn lên, vượt ra khỏi điều kiện của khu ở công cộng để hòa nhập vào dòng chảy kinh tế” (www.cha-nc.org). Điều này minh họa cho việc ưu tiên quyền tự chủ và tự cung cấp là mục tiêu của người thuê nhà ở được hỗ trợ.
Nhằm tuân thủ sứ mệnh của mình, CHA, giống như các PHAs khác ở Mỹ, ngày càng gia tăng tính kinh doanh, hoạt động giống như một doanh nghiệp tư nhân hơn là một cơ quan nhà nước. Giống như các công ty tư nhân, CHA xác định cơ hội, ví dụ như hợp tác với một tổ chức phi lợi nhuận cung cấp dịch vụ xã hội và nhà ở cho người vô gia cư, thu thập và phân bổ nguồn lực theo đuổi những cơ hội đó (Drucker, 1985). Nó cũng đổi mới và đối mặt với nhiều rủi ro hơn như cung cấp tài khoản ký quỹ cho người dân và thực hiện các yêu cầu công veiejc. Do đó, CHA có nhiều phẩm chất cốt lõi của các tổ chức tư nhân.
Đúng với các cơ quan quản lý nhà địa phương khác trên toàn quốc, CHA là một tập đoàn nhà nước. So với một cơ quan công quyền, các tập đoàn nhà nước có quyền tự chủ lớn hơn trước áp lực chính trị, và được cho rằng ít trách nhiệm hơn đối với công chúng vì họ không trực tiếp báo cáo với các quan chức nhà nước.
 
Oaklawn Park: Dự án tái phát triển HOPE VI
Trước khi Đạo luật Nhà ở 1965 ra đời, phân biệt chủng tộc trong nhà ở công cộng của Hoa Kỳ được coi là hợp pháp. Khi dự án Fairview Homes mở cửa năm 1941, đó là dự án phát triển nhà ở công cộng đầu tiên của Charlotte dành cho người da đen. Dự án gồm 410 khu ở gia đình trong các tòa nhà xây bằng gạch một – hai tầng theo phong cách doanh trại và nằm cách xa trung tâm thành phố. Theo thời gian, Fairview Home xuống cấp, cuối cùng, CHA xác định rằng cải tạo các tòa nhà đã lỗi thời sẽ không hiệu quả về chi phí bằng việc phá hủy hoàn toàn và xây mới các khu ở thay thế. Do đó, vào năm 1998, CHA đã nộp đơn và nhận được khoản hỗ trợ 34,724,570 triệu USD từ HOPE VI để dỡ bỏ và thay thế bằng Fairview Home với một dự án mới được gọi là Oaklawn Park.
Dự án Oaklawn Park đã tạo ra khu nhà ở thu nhập hỗn hợp và đa dạng hóa khách hàng truyền thống của CHA. 410 khu ở gia đình công cộng ở khu vực ban đầu được thay thế bằng 89 khu cho thuê, 25 khu các hộ gia đình sở hữu và 83 khu cao cấp. Người thuê nhà trong các khu này có thu nhập không quá 30% thu nhập trung bình của khu vực và mức thu nhập mục tiêu của nhà ở công cộng thông thường. Kế hoạch tái phát triển cũng gồm có 89 khu nhà ở gia đình cho thuê và 46 khu ở hữu dành cho các gia đình có mức thu nhập khoảng 60% so với mức thu nhập trung bình của khu vực, gồm 71 khu ở song lập và biệt lập. Việc tái phát triển tại chỗ cũng bao gồm một trung tâm cộng đồng rộng 22,400 ft vuông, làm nơi để người dân gặp gỡ và tiếp cận các dịch vụ. Ngoài các khu ở trong khuôn viên, Đối tác Nhà ở Charlotte Mecklenburg đã mua thêm bảy khu vực bên ngoài khuôn viên, tăng thêm 149 khu ở cho gia đình và 192 khu ở công cộng cao cấp, 344 khu ở gia đình và 26 khu ở cao cấp cho các hộ gia đình có thu nhập trên 60% so với mức thu nhập trung bình của khu vực và 304 khu ở theo giá thị trường (xem Bảng 1).
So với mô hình phát triển nhà ở công cộng thông thường, các dự án HOPE VI yêu cầu mô hình tài chính hỗn hợp. Do đó, CHA đóng vai trò là đối tác tài chính và phát triển trong một trong một dự án phát triển thu nhập hỗn hợp và phức hợp. Điều này yêu cầu nhân viên CHA cần có các kỹ năng khác nhau và học hỏi từ khu vực phi lợi nhuận để tạo ra mô hình phát triển mới. Mặc dù CHA sở hữu các khu vực tái phát triển, nhưng nhóm dự án vẫn có sự tham gia của nhiều đối tác từ nhiều lĩnh vực khác nhau, đây là một trong những điều điển hình cho các dự án của HOPE VI. Đối tác Nhà ở Charlotte-Mecklenburg, một công ty phi lợi nhuận 501(c) (3), là nhà phát triển chính, không phải CHA. Crosland, một công ty vì lợi nhuận, được phát triển, xây dựng và hiện tại đang quản lý các căn hộ và nhà cho thuê. Saussy Burbank, một công ty phi lợi nhuận khác, xây dựng và bán các căn nhà song lập và biệt lập tại chỗ. Khu Giải trí và công viên quận Mecklenburg, một cơ quan công quyền, xây dựng trung tâm cộng đồng mới.
 
Bảng 1. Loại hình đơn vị nhà ở, tại chỗ và bên ngoài, kế hoạch tái phát triển Oaklawn Park
  Trợ cấp a Giá rẻ b Giá thị rường Tổng
Khu ở tại chỗ Cho thuê gia đình 89 89 0 178
Sở hữu 25 46 0 71
Cao cấp 83 0 0 83
Tổng khu ở tại chỗ 197 135 0 332
Khu ở bên ngoài Gia đình 149 416 184 749
Cao cấp 192 26 0 218
Tổng khu ở bên ngoài 341 442 184 967
Tổng cho thuê gia đình 238 505 184 927
Tổng sở hữu 25 46 0 71
Tổng cao cấp 275 26 0 301
Tổng chung 538 577 184 1299
Ghi chú: a – Khu ở được trợ cấp được cho các hộ gia đình có mức thu nhập bằng hoặc thấp hơn 30% so với thu nhập trung bình của khu vực thuê; b – Các khu ở giá rẻ được cho các hộ gia đình có thu nhập bằng hoặc thấp hơn 60% so với thu nhập trung bình của khu vực thuê.
Nguồn: Cơ quan Nhà ở Charlotte, (1998), Kế hoạch Tái phát triển Oaklawn Park, Charlotte, North Carolina.
 
Dự án HOPE VI này khá khác biệt ở chỗ, thông qua việc mua lại các tài sản bên ngoài khuôn viên, số lượng đơn vị nhà ở có sẵn cho các hộ gia đình trong khu nhà ở công cộng truyền thống được tăng lên, thay vì giảm đi. Hầu hết các dự án của HOPE VI làm giảm số lượng đơn vị nhà ở công cộng (Crowley, 2009). Tuy nhiên, xét cả khu vực đã có và mua thêm, tổng số khu ở cho thuê dành cho các hộ gia đình giảm từ 410 xuống còn 238, trong khi đó số khu ở cao cấp lại tăng lên 275. Việc tái phát triển không chỉ làm giảm số lượng khu ở cho thuê gia đình, mà còn làm giảm số lượng khu ở phù hợp cho các gia đình đông người. Gần 10% số căn hộ tại Fairview Homes là các căn hộ 4 hoặc 5 phòng ngủ, ít hơn 2% so với các căn hộ được cung cấp trong các dự án tái phát triển HOPE VI có cùng quy mô (xem Bảng 2). Kết quả là nhà ở thay thế phục vụ một nhóm người thuê đông hơn, thu nhập cao hơn và đa dạng hơn, tương ứng với những thay đổi gần đây trong sứ mệnh của CHA là mở rộng cơ sở khách hàng, cung cấp thêm các tiện nghi và dịch vụ cộng đồng.
Tuy nhiên, dự án này làm giảm số lượng các gia đình đông người và có thu nhập rất thấp được hưởng lợi. Không rõ liệu việc giảm đi này có phải do những lo ngại về sự tập trung đói nghèo trong một không gian, hoặc liệu chúng có phải là một sản phẩm của sự chuyển đổi theo xu hướng lai tạo hay không. Sự phụ thuộc của CHA vào tài trợ của liên bang và mong muốn của các nhà phát triển tư nhân cho các hợp đồng phát triển trong tương lai từ việc tạo ra các ưu đãi, tạo ra các dự án thành công và có nhiều nhà cho các gia đình có thu nhập rất thấp và đông người có thể đe dọa sự thành công của dự án và tiềm ẩn tác động xấu tới các cơ hội nhận tài trợ trong tương lai. Tương tự như vậy, sự pha trộn thu nhập có thể là một cách giải quyết hậu quả tiêu cực của việc tập trung đói nghèo, hoặc là bằng chứng cho thấy CHA đang hoạt động như một doanh nghiệp và khiến người dân phải chi trả phần trăm chi phí ở cao hơn, do đó làm giảm chi phí tổng thể của CHA.
 
Bảng 2. Số lượng đơn vị nhà ở cho thuê gia đình, Fairview Homes và Oaklawn Park,
Charlotte, North Carolina
Số lượng phòng ngủ
  1 2 3 4 5 Tổng
Fairview Homes 72 205 93 28 12 410
Oaklawn Park Khu tại chỗ 0 46 39 4 0 89
 Khu mua thêm 30 84 35 0 0 149
Tổng 30 130 74 4 0 238
Nguồn: Cơ quan Nhà ở Charlotte, (1998). Áp dụng HOPE VI cho Fairview Homes, Charlotte, North Carolina.
 
Những khu ở cho thuê tại chỗ được Crosland, một công ty tư nhân xây dựng các căn hộ quản lý. Các khu ở cho thuê mua thêm bên ngoài được một số công ty quản lý bất động sản tư nhân quản lý. Ví dụ: S.L.Nusbaum và Công ty quản lý hai trong số khu vực mua thêm bên ngoài khá lớn, mỗi khu vực có 20 khu cho thuê nhà ở công cộng, 80 khu cho thuê nhà ở giá rẻ và 92 khu cho thuê theo giá thị trường. Những khu phức hợp này cung cấp các tiện nghi như hồ bơi, trung tâm thể dục, nhà câu lạc bộ và các trung tâm máy tính/kinh doanh, thu hút người thuê nhà trong thị trường tư nhân. Việc sử dụng các nhà quản lý tư nhân phản ánh sự cần thiết lai tạo giữa các tổ chức để lôi kéo người thuê theo giá thị trường đến sinh sống trong khu vực thu nhập hỗn hợp. CHA rất có kinh nghiệm trong quản lý các khu nhà ở công cộng thuần túy, nhưng chưa có kinh nghiệm quản lý các khu cho thuê theo giá thị trường.
Trung tâm cộng đồng tại chỗ là nơi các tổ chức phi lợi nhuận địa phương hiện đang cung cấp dịch vụ cho cư dân. Ví dụ, Trung tâm Bethlehem, một chi nhánh của Nhà thờ Methodist United, cung cấp dịch vụ chăm sóc ban ngày và chương trình Head Start cho trẻ nhỏ; trong khi đó Quỹ Anita Stroud, một tổ chức phi lợi nhuận, vận hành một chương trình sau giờ học. Bằng cách hợp tác với hai tổ chức phi lợi nhuận này, CHA có thể mở rộng phạm vi dịch vụ mà họ có thể cung cấp cho cư dân của mình. Nguồn tài trợ cho dự án Oaklawn Park đến từ nhiều nguồn công cộng và tư nhân, minh họa cho sự lai tạo giữa các tổ chức theo yêu cầu cho các dự án của HOPE VI.
 

Bảng 3.Nguồn tài trợ cho dự án tái phát triển HOPE VI - Oaklawn Park 
  HOPE VI ($) Tín dụng thuế ($) Thành phố ($) Mục 202 ($) HUD/AHP ($) Trái phiếu hoặc thế chấp ($) Tổng ($)
Các khu tại chỗ Cho thuê  
6 195 159
 
8 077 617
 
577 200
 
0
 
0
 
0
 
14 849 976
Sở hữu 1 870 144 0 363 028 0 1 165 000 6 264 322 9 662 494
Cao cấp 229 918 0 122 714 7 100 000 0 0 7 452 632
Tổng 8 295 221 8 077 617 1 062 942 7 100 000 1 165 000 6 264 322 31 965 102
Khu bên ngoài 14 603 003 28 124 345 11 411 639 0 4 452 818 28 075 000 86 666 805
Tổng chung 22 898 224a 36 201 962 12 474 581 7 100 000 5 617 818 34 339 322 118 631 907
Lưu ý: Tổng số tiền trợ cấp của HOPE VI là 34,7 triệu USD nhưng số tiền được hiển thị ở đây không bao gồm kinh phí cho việc di dời, phá dỡ, hạ tầng, dịch vụ khách hàng hoặc quản lý nhà ở công cộng.
Nguồn: Văn phòng Nhà ở Charlotte, (1998), Kế hoạch Tái phát triển Oaklawn Park, Charlotte, North Carolina.
 
Kết luận
Kể từ Đạo luật Nhà ở năm 1937, việc cung nhà ở công cộng ở Hoa Kỳ đã có nhiều thay đổi, từ một đơn vị công thuần túy sang mô hình “lai tạo” với cơ cấu tổ chức phức tạp hơn, với sự hợp tác liên tổ chức và các dịch vụ hỗ trợ người thuê nhà nhằm cải thiện sự tiện nghi nói chung, không chỉ mỗi vấn đề nhà ở. Sự tiến bộ hướng tới lai tạo này đã khuyến khích các Văn phòng Nhà ở Công cộng khai thác sức mạnh của thị trường và sử dụng các kỹ thuật kinh doanh, đồng thời mời gọi sự tham gia của các tổ chức phi lợi nhuận, tình nguyện viên và các tổ chức tôn giáo để cung cấp các dịch vụ cho người thuê nhà và dịch vụ nhà cho thuê giá cả phải chăng chất lượng cao. Trong khi mô hình lai ghép cho thấy nhiều lợi ích, nó cũng nảy sinh những thách thức mới về phát triển nhà ở cho thuê giá cả phải chăng.
Một lợi ích của sự chuyển đổi sang hướng lai tạo này là khả năng tận dụng, huy động kinh phí cho các dự án nhà ở tốn kém. CHA có thể kêu gọi thêm 95,7 triệu USA, một nửa trong số đó đến từ khu vực tư nhân, cộng với 34,7 triệu USD khoản tài trợ HOPE VI của Chính phủ liên bang để tái phát triển Oaklawn Park. Mời gọi sự tham gia của các tổ chức phi lợi nhuận và tư nhân đã đem lại những lợi ích đáng kể, cả về tài chính và chuyên môn nghiệp vụ. Ví dụ, City Dive, một tổ chức dựa trên đức tin và phi lợi nhuận đã quyên góp 2,3 triệu USD các dịch vụ cố vấn tình gnuyeenj cho cư dân của một dự án tái phát triển HOPE VI ở Charlotte. Thách thức đối với các nhà cung cấp nhà ở cho thuê giá cả phải chăng là phát triển các kỹ năng và chuyên môn cần thiết.
Việc tư nhân hóa xây dựng và quản lý nhà ở cho thuê giá cả phải chăng có những lợi thế nhất định, nhưng nó cũng có thể mang lại nhiều thách thức trong sứ mệnh cung cấp nhà ở cho bộ phận người nghèo nhất. Các cơ quan nhà ở công cộng thường ký hợp đồng giai đoạn phát triển và thiết kế một dự án nhà ở cho thuê giá rẻ với các công ty phát triển tư nhân có kinh nghiệm trong cả phát triển nhà ở giá rẻ lẫn nhà theo thời giá. Vì vậy, họ có kiến thức làm việc với thị trường nhà ở tư nhân lẫn nhà ở công. Những kinh nghiệm và kỹ năng này đặc biệt có lợi trong việc thiết kế và phát triển các dự án nhà ở giá rẻ hỗn hợp sử dụng và thu nhập, đa dạng hơn về phong cách kiến trúc so với cấu trúc nhà ở hiện đại và cổ điển (Schwart, 2010). PHAs cũng có thể ký kết hợp đồng với một số công ty phát triển tư nhân để phát triển các loại nhà ở khác nhau (Ví dụ: Nhà riêng, nhà liền kề, cao cấp) trong cùng một dự án để hưởng lợi từ chuyên môn phát triển trong ngành của họ.
Các công ty quản lý tài sản tư nhân thành công trong vận hành và duy trì nhà ở cho thuê giá rẻ mới xây dựng gần đây bằng cách sử dụng các tiêu chuẩn tương tự trong các dự án nhà ở cho thuê giá cả phải chăng như các dự án thị trường tư nhân của họ. Giữ vững danh tiếng của họ trên thị trường bất động sản tư nhân và đảm bảo hợp đồng bổ sung với các cơ quan nhà ở công cộng là hai lý do thúc đẩy các công ty tư nhân duy trì đầy đủ tài sản của họ. Các công ty quản lý tư nhân thường có các tiêu chí hạn chế hơn đối với việc lựa chọn người thuê và có mức cho phép thấp hơn liên quan đến vi phạm quy tắc dẫn đến bị trục xuất so với các phòng ban quản lý của PHAs. Ví dụ, Crosland, một công ty phát triển tư nhân quản lý một số tài sản cho CHA, tiến hành kiểm tra lý lịch và tội phạm của người trưởng thành và cha mẹ của trẻ vị thành viên, yêu cầu họ phải ký vào bản cam kết tất cả con cái của họ không có hành vi phạm pháp, như một phần của quá trình sàng lọc.
Tuy nhiên, mức độ sàng lọc nghiêm ngặt hơn và mức cho phép thấp hơn dẫn đến lo ngại rằng những cư dân khó khăn nhất và thiếu thốn nhất không được hưởng lợi từ chương trình nhà ở cho thuê do tư nhân quản lý, ví dụ như HOPE VI. Những chương trình này có thể “là hình mẫu tốt nhất của tốt nhất” để cả các nhà phát triển tư nhân và các cơ quan nhà ở công báo cáo kết quả thành công. Một mối quan ngại khác liên quan đến các công ty phát triển tư nhân chịu trách nhiệm chính về thiết kế, phát triển và quản lý, liệu họ có đáp ứng nhu cầu của người thuê nhà sẽ sinh sống trong các dự án phát triển nhà ở, công chúng số đông hoặc công chức; và liệu họ có tuân thủ sứ mệnh của cơ quan nhà ở công cộng.
Có lẽ, một trong những chuyển đổi đáng kể nhất từ nhà ở công cộng thông thường sang các chương trình nhà giá rẻ hiện đại của Mỹ là chất lượng và số lượng dịch vụ xã hội cung cấp cho người dân để cải thiện chất lượng cuộc sống của họ. Một minh chứng từ chính sách nhà ở hiện tại của Mỹ cho thấy có một sự thay đổi cơ bản trong việc coi nhà cửa như một phương tiện cung cấp cả “gốc rễ và đôi cánh” cho người dân – “gốc rễ” cho phép cư dân định cư trong một ngôi nhà và khu dân cư giá rẻ và thoải mái, còn “đôi cánh” cho phép người dân cải thiện điều kiện kinh tế - xã hội của mình.
 
PGS. Nguyễn Thị Mai
Khoa Quy hoạch vùng và Thành phố, Đại học North Carolina tại Chapel Hill,
Chapel Hill, North Carolina, Mỹ
Bài viết tại Hội thảo”Nơi ở CN KCN: Nhà ở, Sinh kế và Cộng đồng”, Hà Nội, 12/12/2018
 
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Baron, R. (2009) The evolution of HOPE VI as a development program, in: H. Cisneros &
L. Engdahl (Eds) From Despair to Hope: Hope VI and the New Promise of Public housing in
American’s Cities, pp. 31 – 47 (Washington DC: Brookings Institution Press).
- Billis, D. (2010) Hybrid Organizations and the Third Sector (Basingstoke: Palgrave).
- Buckingham, H. (2010) Hybridity, diversity and the division of labor in the third sector:
What can we learn from homelessness organizations in the U.K.? Third Sector Research
Center Working Paper 50. Available at http://www.tsrc.ac.uk/
- Charlotte Housing Authority (1998) Charlotte Housing Authority HOPE VI Application for
Fairview Homes. Charlotte, North Carolina.
- Charlotte Housing Authority (2008) The Park at Oaklawn Redevelopment Plan. Charlotte,
North Carolina. Charlotte Housing Authority (2011) Charlotte Housing Authority Mission
Statement. Available at http://www. cha-nc.org
- Charlotte Observer (2009) What tenants need is to help to get, keep jobs.
Editorial page, January 5.
- Cisneros, H. (2009) A new moment for people and cities, in: H. Cisneros & L. Engdahl (Eds)
From Despair to Hope: Hope VI and the New Promise of Public Housing in
American’s Cities, pp. 3 – 13 (Washington DC: Brookings Institution Press).
- Crossan, D. & Van Til, J. (2009) Towards a classification framework for not-for-
profit organizations—The importance of measurement indicators, EMES-ISTR
European Conference, Barcelona, Spain.
- Crowley, S. (2009) HOPE VI: What went wrong, in: H. Cisneros & L. Engdahl (Eds) From
Despair to Hope: Hope VI and the New Promise of Public Housing in American’s Cities,
pp. 229 – 248 (Washington DC: Brookings Institution Press).
- Czischke, D. (2009) Managing social rental housing in the EU: A comparative study,
European Journal of Housing Policy, 9(2), pp. 121 – 151.
- Czischke, D., Gruis, V. & Mullins, D. (2010) Conceptualizing social enterprise in housing,
European Network of Housing Research Conference, Istanbul, Turkey July 4 – 7.
- Defourny, J. (2009) Concepts and realities in social enterprise: A European perspective,
Collegium, No. 38 (Spring): 73 – 79.
- Devine, D., Rubin, L. & Gray, R. (1999) The Uses of Discretionary Authority in the Public
Housing Program: A Baseline Inventory of Issues, Policy and Practice (Washington DC: U.S.
Department of Housing and Urban Development, Office of Policy Development and Research).
- Drier, P. & Atlas, J. (1996) US housing policy at the crossroads: Rebuilding the housing
constituency, Journal of Urban Affairs, 18(4), pp. 341 – 370.
- Drucker, P. (1985) Innovational Entrepreneurship: Practice and Principles (New York: Harper).
- Fischer, W. (2011) Expansion of HUD’s ‘Moving-To-Work’ Demonstration is not Justified
(Washington DC: Center on Budget and Policy Priorities). Available at http://www.cbpp.org/
- Fisher, R. (1959) 20 Years of Public Housing: Economic ASPECts of the Federal
Program (New York: Harper and Brothers Publishers).
- Fisher, W. & Sard, B. (2006) Inspector General Reports on HUD’S Moving to Work
Demonstration Raised Serious Questions (Washington DC: Center on Budget and
Policy Priorities). Available at http://www.cbpp.org/
- Fuerst, J. S. (2005) When Public Housing was Paradise: Building Community in Chicago
(Westport CT: Praeger). Hackworth, J. (2005) Progressive activism in a neoliberal context:
The case of efforts to retain public housing the United States, Studies in Political Economy,
75 (Spring), pp. 29 – 50.
- Katz, B. (2009) The origins of HOPE VI, in: H. Cisneros & L. Engdahl (Eds) From Despair
to Hope: Hope VI and the New Promise of Public Housing in American’s Cities, pp. 15 – 30
(Washington DC: Brookings Institution Press).
- Kerlin, J. (2006) Social enterprise in the United States and Europe: Understanding and
learning from the differences, Voluntas, 17, pp. 247 – 263.
- Kerlin, J. (2009) Social Enterprise: A Global Comparison (Lebanon NH:
Tufts University Press).
- Kerlin, J. (2010) A comparative analysis of the global emergence of social enterprise,
Voluntas, 21, pp. 162 – 179. Lubell,  J.  &  Barron,  J.  (2007)  The  Importance  of  Integrating 
Rigorous  Research  Objectives  into  Any Reauthorization of the ‘Moving to Work’
Demonstration  (Washington DC: Center for Housing Policy).
- Mullins, D. (2011) Community investment and community empowerment:
The role of social housing providers in the context of ‘Localism’ and the ‘Big Society’,
Third Sector Research Center Consultation Draft for HACT/TSRC Conference on Housing
and Community Empowerment, June 9, 2011. Available at http://www.tsrc.ac.uk/
- Mullins, D. & Pawson, H. (2010) Housing associations: Agents of policy or profits
 in disguise? in: D. Billis (Ed.)
- Hybrid Organizations and the Third Sector, pp. 197 – 218 (London: Palgrave MacMillan).
- Office of the Inspector General (2004) Audit Report: HUD’s Oversight of
the Philadelphia Housing Authority’s Moving to Work Program (Philadelphia, Pennsylvania,
Washington DC: Department of Housing and Urban Development).
- Pawson, H. & Mullins, D. (2010) After Council Housing: Britain’s New Social Landlords
(London: Palgrave MacMillan).
- Smith, S. R. (2003) Governments and nonprofits in the modern age, Society,
40(May/June), pp. 36 – 45.
- Smith, S. R. (2008) The challenge of strengthening nonprofits and civil society,
Public Administration Review, 68(Special Issue), pp. 132 – 145.
Smith, S. R. (2010) Hyrbridization and nonprofit organizations: The governance challenge,
Policy and Science, 29, pp. 219 – 229.
- Schwartz, A. (2010) Housing Policy in the United States (New York: Routledge).
Teasdale, S. (2010) What’s in a name? The construction of social enterprise,
Third Sector Research Center Working Paper 46. Available at http://www.tsrc.ac.uk/
- Urban Institute and Metropolitan Studies and Extended Academic Programs (2010)
A Comprehensive Affordable Housing Market Study for Mecklenburg County
(Charlotte, North Carolina: University of North Carolina Charlotte).
- U.S. Department of Housing and Urban Development (2010) The Philadelphia PA,
Housing Authority did not Comply with Several Significant HUD Requirement and Failed
to Support Payments for Outside Legal Services, Audit Report 2011-PH-1007, March 10, 2011.
- U.S. Department of Housing and Urban Development (2011a) The 1937 Housing
 Act. Available at http://www.hud.org
- U.S. Department of Housing and Urban Development (2011b) HUD’s Public
Housing Program. Available at http://www.hud.org
- U.S. Department of Housing and Urban Development (2011c) Amendment to the 1937
Housing Act in the 1998 Quality Housing and Work Responsibility Act. Available at
http://www.hud.org
- U.S Department of Housing and Urban Development (2011d) Choice Neighborhoods:
History and Hope, Evidence Matters, Winter.
- Utt, R. (2009) The conservative critique of HOPE VI, in: H. Cisneros & L. Engdahl (Eds)
From Despair to Hope: Hope VI and the New Promise of Public Housing in
American’s Cities, pp. 249– 262 (Washington DC: Brookings Institution Press

Liên kết website